在推进新一轮财税体制改革研究开题研讨会上的发言

在推进新一轮财税体制改革研究开题研讨会上的发言

 

最高决策层明确提出谋划新一轮重大改革举措，口风出来以后紧跟着有一句话：谋划新一轮财税体制改革。这个逻辑，跟中国进入改革开放新时期以后的几轮大动作，是完全一致的：改革开放初期宏观层面首先动作的，就是在渐进改革、不可能“大爆炸式”这个大前提之下，首先在分配环节的财政实行“分灶吃饭”，作为突破口；到了小平南方谈话确立社会主义市场经济目标模式之后，他的意识非常明确，必须要有新一轮改革的推进，让xxx在一线主持经济工作，19xx年紧锣密鼓做了准备，19xx年元月一日推出分税制改革，被评价为里程碑式的大手笔。我的愿意特别强调，94年是从分灶吃饭的“行政性分权”，推进到了分税制为基础分级财政的“经济性分权”，为市场经济间接调控机制，和后来中央强调的“国家治理体系、治理能力现代化”，奠定了非常重要的制度安排支撑条件。

在xx届x中全会谋划全面深化改革的“xx条”文件里面，特别明确地说，财政是国家治理的基础和重要支柱。最高层级权威的文件第一次如此明确表述财政的重要性。其后，政治局首先审批通过的是财税配套改革方案，后面才是其他方方面面的改革安排，而且当时的时间表上，是说这套改革要于20xx年取得决定性成果，而对于财政方面的要求，则是要提前到20xx年取得决定性成果。后来由于实际的进程并不如愿，官方媒体和官方文件不再提原来的时间表。现在已经明今年x月要开三中全会，财税改革单提出来，显然是放在先行军或突破口的位置上。大家意识到光讲先行和突破，远远不能解决改革深水区的问题了，必须是在有先行的突破选择的同时，至少要有“最小一揽子”的配套设计，中国的改革在渐进改革路径上必是“多轮最小一揽子推进”，一轮一轮代表性的大动作，三中全会以后应有新一轮的部署。不排除这次仍然是解决一部分问题，对真正使改革取得决定性成果的理解，可能方方面面还有不同，要看中央在这次三中全会上怎么样做表述和部署。我个人感觉可能会是强调有力度的一次——最新的政治局会议，对改革前所未有地作个六个方面“必然要求的表述”，强调是解决中国现代化问题的法宝，也就是过去说到的“关键一招”、“最大红利之所在”。作为新质生产力来源的创新，起龙头作用的是制度创新，即实质性地中等化改革，中央这个定位的意义是相当明确的。

实际生活中，怎么样打造地方税体系？显然是一个非常突出的问题。十八大、十九大讲三大任务，排序有变化：十八大的财税改革任务，第一是进一步把预算体系加以改进优化，第二是税制改革和地方税，第三是理顺中央和地方之间的体制关系：十九大把第三个拉到第一，第二仍然是税制改革和地方税，预算则是第三。这并不是说重要性有改变——三项任务任务都重要，相互之间也不存在此消彼长的矛盾或权衡关系，而是有机协同为一个系统工程的关系，但预算方面基本无争议，共识很清楚，未来主要方向是预算越来越多配合上绩效考评，走向绩效预算。开始提的三年滚动绩效预算，实际上做不到，就变成三年滚动规划——三年滚动的“规划”就大而化之了，这几年也没有见到经验总结，最明显的制约就是预测能力做不到。美国联邦政府预算早早就是五年滚动，美国州一级一般是三年滚动。美国预算体系信息开放，我作为访问学者时，写一封信后我所处在的宾夕法尼亚州的全套预算材料就无偿地给我寄来了。美国联邦级有非常强大的专家团队帮着预算相关的预测、编制工作。19xx年时，美国的国会图书馆有xxxx多雇员，管图书资料档案几百人足矣，剩下的四千余人，组成各种类型的专家团队，直接支撑美国参众两院的预算专门委员会来做预测，做政策研究，与美国总统预算办公室和美国的财政部（美国财政部准确翻译可以译为国库部，更多管支出，但参与到整个预算编制），三方面一款一款地抅预算编制细节。我们现在距离这种境界还比较远，但是应注重充分借鉴国际经验。

已摆在前列的理顺政府间财政体制和在税制方面构建地方税体系为重头深化改革攻坚克难，估计在即将展开的新一轮财税改革和整体配置改革中，将成为举足轻重的组成部分。